建立失能失智老人照护保障制度提案
人民政协报 2016-09-29 00:00:00 分享      
      “据最新统计显示,我国现有失能失智老年人口超4000万,受他们的养老及医疗问题直接影响的家庭约1亿户。这些失能失智老人的长期照护问题成为当前我国人口老龄化中一个突出的社会问题。”今年全国两会上,民革中央提交的《关于建立我国失能失智老人长期照护保障制度的提案》中,揭示了这样一个让人忧心的事实。为此,民革中央在提案中建议从构建老年人长期照护费用保障机制、配套出台老年人长期照护服务保障措施等方面入手,解决这个弱势群体的后顾之忧。


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      提案中多条具体建议,直指问题关键。接到提案后,负责提案承办的人力资源和社会保障部(简称人社部)与民革中央进行了反复沟通。8月下旬,人社部对提案给予了书面答复,答复中对建议逐条进行了回应。其中,在回应关于建立老年人长期照护社保制度的建议时,人社部表示已出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(简称《意见》),选择15个城市试点,先行先试,积累经验,下一步将按照中央统一部署研究建立我国长期护理保险制度的总体思路和政策措施。从公开报道看,《意见》出台时间是在办理这件提案的过程中,也即是说,提案中的这条建议已经进入实践阶段。

      提案关心的,正是政府部门准备做的,大家的想法碰到了一起。可见,对于“老有所依”的问题,提办双方有着同样的紧迫感。

      深入调研确保高质

      家里有一位失能失智老人,往往意味着高昂的医疗护理费用和人力照顾成本,对于许多贫困家庭更是不堪承受之重。当前我国实行的失能贫困老年人养老服务补贴和政府购买服务制度,主要是一种选择性社会救助模式,覆盖面较小,保障水平也不高,难以满足超4000万失能失智老人的需求。

      为了探索解决这个紧迫问题的路径,去年6月初,民革中央妇女青年工作委员会成立调研组,由民革中央副主席田惠光带队,选择老龄化程度较高的省份浙江作为调研重点地区,与民革浙江省委一起深入基层开展专题调研。

      截至2014年末,浙江省60岁以上老年人口达911万人,占总人口的19%。“养老问题是我们民革浙江省委一直关注的,前期我们已做过大量调研,浙江的问题在一定程度上也具有典型意义。”参与调研的全国政协委员、民革浙江省委副主委计时华告诉记者。

      其实,养老是民革浙江省委多年关注的课题,6月前,他们还就失能失智老人长期照护问题组织了前期调研,掌握了大量一手资料,为民革中央的调研打下了良好基础。

      调研组到浙江后,考察了嘉兴、湖州、绍兴等多个城市,走访了当地老年公寓和相关医院,以及失能失智老人养护机构及养老房产等相关产业,并与部分民政部门负责人进行座谈。在调研之后,民革浙江省委又专门到浙江省民政厅民政研究中心、嘉兴市民政局,杭州市江干区民政局等相关部门专项走访,就课题听取意见建议。

      一路走来,收获颇丰。调研组看到,浙江省进行了大量有益的探索,不少工作走在了全国前列。

      在杭州等多个城市,政府都为失能(含部分失智)老人提供政府购买居家养老服务。据调研组了解,杭州等多个城市探索开展了“喘息服务”(即通过帮助照料老人让家属喘口气),提供临时性替代照护服务。每年经过评估后,对符合条件的失能失智老人家庭提供5天-28天的“喘息服务”,服务购买费用由政府承担。在杭州、宁波等一些有条件的城市,还对城乡居家养老的失能失智老人推出“医疗服务包”制度,提供居家免费享受每个月4次上门诊疗服务。为解决好失能失智老人居家养老和卫生诊疗之间的矛盾,浙江民政和卫生部门还探索创建了一套医养结合的社区照护体系。通过数据平台的交互,探索建立临床影像、心电图、病理诊断和慢病联合等四个诊疗中心,不少失能失智老人在家门口的社区卫生服务中心就能享受到大医院的远程会诊服务。

      “让我印象比较深的是一个社区托老服务中心:那里实行居民互助,社区工作人员会帮失能失智老人联系医疗资源和护理服务,服务中心还配有免费的康复器材供老人使用,政府只需要出很少一部分钱来提供服务。”计时华说。

      虽然一些财政实力强、专门机构多的城市已对失能失智老人照护出台了措施,但调研组发现,从浙江的二三线城市及全国情况看,对失能失智老人的社会长期照护服务能力仍然不足,家庭经济和社会成本日趋加重。护理保险、基金等产品设计的缺失,专业护理机构的缺位,政府采购、人员培训等相关服务体系的缺席是普遍现象。

      相对于普通老人,照护失能失智老人在费用筹措、评估机制、专业护理、社会参与等方面无疑有更高要求,需要更多制度设计。调研组认为,应对现行社会救助保障制度予以改进完善,尽快建立长期护理保障制度。

      调研结束后,民革浙江省委又召开了临终关怀及失能失智老人照护工作界别协商专题座谈会,与会的专家、委员围绕此课题提出各自的意见建议。最终,各方的意见建议被充实到民革中央的提案中,形成了针对失能失智老人长期照护问题的一揽子解决方案。

      抓紧时机提出建议

      其实,在人口老龄化日趋严重的大背景下,建立长期护理保障制度已成为决策层的共识。

      2013年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确规定:国家逐步开展长期护理保障工作,保障老年人的护理需求。近年来,国家通过多种方式和渠道,加大了养老服务领域的投入和支持力度。因此,民革中央提案反映的问题,正是政府部门致力于解决的问题。

      民革中央妇青委确定这个调研课题经过了深入的分析和考量。在他们看来,“十三五”期间是我国各项社会管理制度创新的时间窗口,面对迅猛而来的老龄化,我国迫切需要制定和实施老年人照护专项社会政策。唯有构建老年人特别是失能失智老人长期照护制度,才能为人生最后阶段的老有所养提供体面而有尊严的服务保障,才能真正消除每个公民的养老后顾之忧。

      长期照护制度首先需要长期的费用保障,为此,民革中央建议研究建立老年人长期照护社会保险制度。提案中,民革中央提出了具体操作步骤:在初始阶段,我国可将长期照护保险作为附加险渗入医疗保险中,已参加医疗保险人员强制购买长期照护保险,由医疗保险部门管理,与民政部门合作,逐步扩大保险范围,最终建立独立的老年人长期照护社会保险。在筹资方面,基于制度适应性的原则,可考虑采用以基金积累筹资模式为主、现收现付模式为辅的制度模式来建立。

      这样的模式已有可借鉴的经验。人社部在答复中表示,从2012年起,山东、吉林、江苏的部分地市和上海等地已经开始探索主要针对失能老人的长期护理保险,以基本医保基金为主要筹资渠道,充分利用护理院、护理站、医养结合养老服务机构等服务资源,对规定的医疗护理服务和生活照料费用进行补偿,取得了成效。而这也是人社部出台上述《意见》的一个基础。

      除了费用,长期照护还需要配套出台服务保障措施。在这方面,民革中央建议科学建立失能失智老人长期照护需求评估制度。需求评估制度包含的内容主要为照护对象的基本资料、需求评估、照护计划三方面,其中,基本资料包括健康、社会支持、经济状况等;需求评估包括健康照护、社会、环境、心理、精神、经济需求等;照护计划是指与受益对象照护级别对应的服务时间、服务内容等的安排。这样的设想,在发达国家已有经验可循,民革中央认为可以借鉴。

      养老离不开亲属的非正式照护,据统计,发达国家非正式照护占老年照护服务的80%。民革中央在提案中反映,我国的社会政策将非正式照护置于社会保障体系之外,使得其发展面临诸多问题。在这方面,也可参照先进国家及地区的经验,通过向非正式照护者支付补贴或津贴,提供培训、咨询服务及其他形式的帮助(如临时性、应急性的照护等),实行老年照护休假制度,为家庭照护者减免税收、提供政府购买服务等措施,将社会化、专业化的生活照料、医疗康复、精神慰藉、心理疏导等服务引入到家庭。此外,民革中央还建议积极储备长期照护人力资源。

      在提案办理过程中,人社部工作人员多次与民革中央相关人员进行了沟通交流,就有关问题达成共识。在书面答复中,人社部对提案建议逐条给予了积极回应,尤其是人社部是新出台的《意见》,让这份承载着民革中央对老龄化社会关切的提案得到了让人欣慰的回音。

      形成合力推动落实

      不久前,人社部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(简称《指导意见》),决定在河北省承德市、吉林省长春市、上海市、重庆市等15地开展长期护理保险制度试点,计划利用1到2年的时间,探索建立为长期失能人员基本生活照料和医疗护理提供保障的社会保险制度。由于筹资主体的不同,试点先从职工基本医疗保险参保人群开始。

      消息一出,立刻引发媒体广泛报道。这是一个可喜的消息,构建相关社保制度是民革中央提案建议中的一个重要组成部分,现在,它正在变为现实。

      《指导意见》中长期护理保险制度的保障范围,以长期处于失能状态的参保人群为主,重点解决重度失能人员的基本生活照料、以及与基本生活密切相关的医疗护理所需要的费用。试点地区,可根据基金承受能力,确定重点保障人群和具体的保障内容,并随着经济发展水平适当进行调节。

      在资金的筹集渠道上,《指导意见》提出,通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等多种途径筹集资金;同时,逐步探索互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。筹资标准则根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因素,按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则确定。

      在待遇支付方面,长期护理保险基金,将按比例、支付护理服务机构为参保人提供的合规服务费用。根据护理等级、服务提供方式等等,相应制定差别化的待遇保障政策,总体基金支付水平控制在70%左右。

      这是一项应对人口老龄化的重要举措,有媒体它称为我国现有“五险”之外的第六项社会保险制度,现在,各试点地区正按《指导意见》部署进行探索和落实。

      其实,为失能人员建立社保制度的呼声业已有之,在基层也有了实践探索的经验,正是民革中央的提案和社会各界贡献的智慧和力量汇聚在一起,形成了推动了政府部门工作的合力,让众多困境中的失能失智老人看到了新的希望。

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