上海市政协十三届一次会议第0618号提案的答复情况

　　标题：关于加强精准养老，推进医养结合服务的建议

　　答复情况如下：

　　一、对本提案的办理概述

　　提案中的建议非常有针对性，对统筹推进智能化社区养老和居家养老服务，促进医疗卫生与养老服务相结合具有指导意义。为答复好提案，我们专门进行了研究讨论，市财政局、市卫生计生委、市精神文明办等相关部门也积极提供了会办意见。

　　二、对提案建议的答复

　　近年来，国家高度重视推进医养结合工作，解决老年人养老难题。本市民政、卫计委、人社等部门认真贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，积极构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，取得了积极进展。

　　一是顶层设计不断加强。2015年，国务院办公厅转发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》(国办发〔2015〕84号)，提出了具体、可操作的实现路径和任务措施，明确了医养结合的5项重点任务：即建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制、支持养老机构开展医疗服务、推动医疗卫生服务延伸至社区和家庭、支持社会力量举办非营利性医养结合机构以及鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展;同时就完善投融资和财税价格政策、加强规划布局和用地保障、探索建立多层次长期照护保障体系、加强人才队伍建设和强化信息支撑等保障措施提出明确要求。2016年卫生计生委、民政部印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》(国卫办家庭函〔2016〕353号)，将重点任务进行分解，明确各相关部门责任分工。上海市民政局、卫计委等五部门联合制定了“关于全面推进本市医养结合发展的若干意见”(沪民福发〔2015〕19号)，明确从设施结合、服务结合、队伍结合、政策结合四个方面落实医养结合。

　　二是政策体系不断完善。民政部会同卫生计生委印发了《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》(民发〔2016〕52号)，打造“无障碍”审批环境。卫生计生委先后印发了《医疗机构设置规划指导原则(2016-2020年)》《护理院基本标准》等，规范机构准入标准和服务管理;组织研究《医养结合机构服务规范》《医养结合机构管理办法》《为居家老年人提供上门医疗服务规范》《失智老人家庭照护培训指南研究》等，进一步规范医养结合机构的服务和管理。积极加强医养结合政策支持力度，本市对非营利性养老机构实施“以奖代补”政策扶持，通过设置“内设医疗机构奖”“招用持证人员奖”等，鼓励开展医养结合。其中，“内设医疗机构奖”规定养老机构设置护理站、医务室/保健站、卫生所的，给予10万元的一次性补贴;设置护理院或者门诊部的，给予50万元的一次性补贴。“招用持证人员奖”规定：养老机构招用医生、护士等专技人员，按专技人员数乘以本市上年度最低工资50%的标准给予奖励补贴。为鼓励社会力量参与老年医疗护理服务，上海市卫计委制定印发了《上海市护理站管理办法》(沪卫计医政〔2016〕46号)和《关于鼓励社会力量发展本市护理站的通知》(沪卫计医政〔2016〕36号)，对本市护理站的开设进行了规范和支持。目前全市执业护理站已达108家，与社区卫生服务中心家庭病床形成很好的居家护理服务补充。

　　三是服务能力不断提升。本市民政部门积极配合卫生计生部门开展国家级医养结合试点工作，重点发展养护型、医护型养老机构。进一步加强医养结合保障，至2017年底，全市703家养老机构中，设有医疗机构的共283家(占总数的40.3%);无内设医疗机构的养老机构、社区托养机构，与社区卫生服务中心或者其他医疗机构实现签约服务基本覆盖。2018年开始，在本市全面推开长期护理保险制度试点，吸收高龄老人居家医疗护理、统一需求评估、居家养老服务等政策积累经验，提高老年人支付能力，强化对失能失智老人的养老医疗护理服务。

　　你们在提案中提出的社区智能化居家养老服务、推动社区居家养老机构发展、扩大社区养老人才队伍、拓展社区养老服务业务、健康大数据标准规范等建议具有很强的针对性，也是我们今后加强养老服务工作的重点。

　　(一)关于社区智能化居家养老服务

　　智能化是发展社区居家养老服务的助推器，通过互联网、物联网、云计算等技术，结合智能化设备、互联网服务等载体，可以连接多方资源，构建高效的养老服务互动平台。目前本市正在积极持续推进智慧健康养老，一是围绕互联网+养老服务，搭建智慧政务平台。本市政府于2016年开发推出了上海市综合为老服务平台(一期)，网址http://www.shweilao.cn。该平台提供了政策发布、养老地图、办事指南、实用信息等初步服务功能。根据智慧养老规划安排，目前正在抓紧实施二期改造，预计年底上线。平台二期将提供智能养老顾问等功能，实现老年人照护需求和各类养老服务资源的有效对接，运用网络平台方便老年人入住养老机构、寻找养老服务、评价服务效果。二是积极促进市场化智慧养老服务。根据国家放开养老市场要求和本市养老服务强烈需求，积极鼓励社会养老服务组织和企业发展智慧养老。目前已有部分市场企业搭建了“互联网+”养老服务信息平台，如友康科技(网址http://www.962899.com/)、安康通(网址http://www.ankangtong.com/)等提供了移动APP、网站服务、电话呼叫等，方便了老人获取养老服务。此外随着本市智慧养老加速发展，涌现了一批具有一定影响力的社会组织和企业，通过“一键通”为老年人提供紧急救助、主动关爱以及各种生活服务。2017年市民政局与市经信委联合制发了《上海市“一键通”为老服务项目指南》，进一步规范了服务内容、硬件配置、服务规范、服务监管等内容，提高了服务质量。从2017年开始，市经信委、市民政局、市卫计委等部门组织申报国家智慧健康养老应用试点示范项目，目前经国务院相关部门批准，本市长宁区批准为智慧健康养老示范基地，静安区共和新路等8个街道为示范街道，上海恩谷信息科技等3家公司为智慧健康养老示范企业。

　　后续我们将会同有关部门持续推进智慧养老服务发展，加快落实国务院《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020年)》，积极发挥市场在提供智慧养老服务的主体作用，进一步加强政策引导和扶持。下一步考虑一是推动提升智能健康管理设备供给能力。针对家庭、社区、机构等不同应用环境，推动发展健康管理类可穿戴设备、便携式健康监测设备、自助式健康检测设备、智能养老监护设备、家庭服务机器人等产品及设备，满足多样化、个性化健康养老需求。二是鼓励发展智慧健康养老服务新模式。鼓励支持企业和健康养老机构充分运用智能健康养老服务产品，创新发展慢性病管理、居家健康养老、个性化健康管理、互联网健康咨询、生活照护、养老机构信息化服务等健康养老服务模式。三是申报智慧健康养老产品及服务推广目录。积极搭建智慧健康养老企业、社区、机构等对接平台，研究梳理行业亟需的智慧健康养老产品及服务，组织申报智慧健康养老产品及服务推广目录，鼓励目录中产品和服务的技术研发、市场宣传推广。推动在养老机构、医疗机构等有关政府采购项目建设中优先支持目录内产品及服务。四是深入推进智慧健康养老应用试点示范。鼓励医院、养老机构、社区服务中心和相关企业机构参与支持试点项目建设。

　　(二)关于推行政府购买服务，推动社区居家养老机构发展

　　近年来，民政部先后推动出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)、《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(银发〔2016〕65号)等文件，明确提出“支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络”;联合有关部门制定了推进养老服务业放管服改革、整合改造闲置社会资源发展养老服务等20余项政策标准，为社会力量参与包括智能化居家养老服务在内的养老服务发展在投融资、用地等方面提供了有力支持。

　　本市立足上海实际，在社区居家养老中探索建立政府购买服务制度，密集出台了相关政策：第一，推进养老服务业企业登记便利化。2016年5月，市民政局会同市工商局制订的《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，由市政府办公厅转发。《实施意见》以全面放开养老服务市场，促进养老服务企业登记注册便利化为导向，对养老服务企业在登记规范上予以放开，确定了放开市场、规范管理、简化操作的基本原则。对企业名称、组织形式、经营范围等方面均进行简化操作。比如，社区养老服务企业、综合养老服务企业的经营范围，均可根据企业需求增加其他经营项目，开展除主营养老服务以外的其他业务;各类企业愿意从事养老服务业，也可以在其经营范围中增加养老机构业务或社区养老服务业务。第二，推进养老服务机构公建民营发展。市民政局于2017年9月研究制定了《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见(试行)》。《意见》明确了养老服务设施公建民营的范围、途径、流程和工作要求，《意见》提出各区(含街镇)政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施，原则上采用委托社会力量运营的方式。第三，推进落实各项税费优惠减免政策。在税收优惠政策方面，积极落实国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，加强政策落地。比如：对合法合规的养老机构提供的养护服务免征营业税;对符合条件的小型微利养老服务企业，按照相关规定给予增值税、营业税、所得税优惠。在公用事业费用等减免方面，对非营利性养老机构建设全额免征、对营利性养老机构建设减半收取相关行政事业性收费。

　　针对你们提出的“对于高新技术企业，可在规划、资金、土地和税收等方面给予政策优惠”税收政策建议，经梳理，目前我们对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。如果其对外投资参与了服务产业，被投资的养老机构也可按规定享受相关税收优惠政策，主要包括：对养老机构提供的养护服务收入免征增值税;对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税;对非营利性养老机构自营房产自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税;对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。

　　下一步，市民政局将加强政策引导，充分发挥社会力量的主体作用，推进社区和居家养老服务业发展。一是进一步细化养老服务领域优惠扶持政策，做好文件各项政策措施的落实工作。二是加大养老服务放管服改革力度，进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本，激发民间社会资本投资的积极性。三是进一步发挥社会力量的主体作用。着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，深入推进居家社区养老服务改革试点，为社会力量腾出发展空间，营造公平竞争环境。

　　(三)关于扩大社区养老人才队伍，加强服务梯队建设

　　市民政局、市人力资源社会保障局、市教委、市财政局研究制订了《加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》(沪民老工发〔2017〕2号)，加大投入与保障力度，促进养老护理人员队伍稳定和职业化发展，进一步提升护理人才技能。在发动社区养老志愿者方面，本市将空巢老人作为服务的重点人群，充分发挥社区志愿者和社区单位志愿者的作用，开展邻里互助、结对帮扶等特色志愿服务活动，形成“社区单位热心帮、邻里互助结对帮”的格局。目前在上海志愿者网实名注册的社区志愿者有869405人，发布的敬老、爱老等志愿服务项目有11308个，为老人提供服务的志愿服务组织有5723个。市民政局连续多年开展了“老伙伴计划”，志愿者定期以上门探访、电话慰问、陪伴外出等形式开展低龄老人关怀高龄社区独居空巢老人，倡导邻里守望，互助相帮。2017年度接受互助服务的高龄老年人从15万增加到20万，志愿者从3万增加到4万。

　　后续我们将大力弘扬孝亲敬老传统美德，深入开展和不断创新各类尊老、敬老、孝老社会活动，将养老、孝老、敬老纳入社会主义核心价值体系，加大宣传力度、创新教育方式，使之成为每一个社会成员的价值准则和行为规范。此外，2016年上海市民政局在全国率先启动了“公益之城”建设计划，到2020年要在上海建设万家公益基地，整合多部门公益平台和资源，对接公益需求与服务，打造线上、线下相结合的公益服务记录制度，推动上海慈善公益事业创新发展。其中针对志愿者服务已发放1万5000多本公益护照，建立了统一的市民公益数据记录，规范了记录公益服务和公益捐赠行为，保障志愿者的合法权益，为7-70岁的公益护照持有人在开展志愿服务期间购买了年度保额150万元的7项保险保障。下一步我们将依托“公益之城”建设，将为老服务作为志愿服务的重点，进一步推进公益基地建设，完善公益护照功能，并积极推动《上海市志愿服务条例》修订工作，为志愿服务者提供更好的服务。

　　(四)关于发展社区老人日间照料中心，拓展社区养老服务业务

　　本市近年来十分重视社区养老设施建设，连续多年列入市政府实事项目，截至到2017年底，全市已建成560家老年人日间服务中心，2018年度拟新建80家老年人日间服务中心。在抓好设施建设的同时，为促进本市社区托养机构的发展，加强社区老年人日间照护机构的规范管理，根据《上海市老年人权益保障条例》《上海市社区养老服务管理办法》(沪府办发〔2017〕35号)，市民政局于2017年制定了《上海市社区老年人日间照护机构管理办法》。首次提出了四类服务内容和人员配置要求，包括日间托养服务、医养结合服务、个性化服务以及居家上门和社区支持服务，增强日照机构的持续发展能力和对社区老年人的辐射作用;明确了日间照护机构的人员配备类型、1:8配比标准、最低3人的数量要求;创新社区老年人日间照护机构服务形态，鼓励设立若干个小型、实用的延伸服务点，采用灵活方式提高设施利用效率;此外，还对基本公共服务、服务合同、内部规范等做了明确规定。

　　后续我们将继续推进好社区老年人日间照护机构建设，将社区养老服务向深层次、高质量发展。今年在做好实事项目建设验收的同时，着力推动日间照护中心服务质量和服务能力的提升。拟加强社区养老服务设施与社区综合服务设施的整合利用，鼓励有条件的社区，通过委托管理等方式，将社区养老服务设施交由专业化的居家社区养老服务项目团队运营。加快推进医养结合，加强社区日间照护中心与社区卫生服务机构的合作，对于身体状况较好、生活基本能自理的居家老年人，通过养老提供辅助生活照料服务，辅之以健康管理、疾病预防等公共卫生服务;对于生活不能自理的高龄、独居、失能等居家老年人，在完善居家和社区养老服务的同时，通过基层医疗卫生机构提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。

　　关于智能化养老服务，目前市民政局正在开发综合为老服务平台2.0版，该平台包括网页版和移动版，可为老年人提供智能养老顾问服务。老年人可根据自身身体状况，并参考经济状况等信息，依托信息化平台，采取自主查询、智能向导服务等方式获取服务建议，包括老年人基本信息描述、享受政策补贴情况，养老服务类型及机构建议。通过和各区、街镇及养老服务组织信息化平台对接，老年人可预约定制服务计划和服务清单。此外，市民政局正在完善“公益上海”信息平台，向上对接全国志愿服务信息系统，向下对接本市区域涉及志愿服务的各级各类信息化系统，并连接民政“数据海”大数据中心，通过系统互联和数据共享，将有效促进线上、线下相结合的社区为老志愿服务。

　　(五)关于健康大数据标准规范

　　完备的行业标准和市场规范是推进养老服务工作的重要基石，是更好地提供为老服务、加强行业管理的准则和依据。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号，以下简称国务院35号文件)提出“养老服务业政策法规体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高”的发展目标。为贯彻落实国务院35号文件精神，民政部先后印发了《全国民政标准化“十二五”发展规划》和《关于加快推进民政标准化工作的意见》(民发〔2015〕238号)，将养老服务标准化列为民政标准化建设的重点领域，重点研制养老服务基础通用、服务质量、服务保障和养老机构管理标准。为推进全国养老服务标准化工作，加强统筹指导，2017年8月，民政部、国家标准委共同组织制定了《养老服务标准体系建设指南》。在该指南中发布了养老服务标准体系框架和养老服务领域已发布、制定中及待制定标准目录。目前民政部正在组织制定养老机构老年人健康档案技术规范(MZ2016-T-048)和养老机构信息数据交换规范(MZ2016-T-046)，后续拟制定老年人健康档案架构与数据标准。

　　推进全民健康信息化工作，建立全国统一的电子病历、健康档案系统，对于推动医疗信息共享、提高医疗服务效率、优化服务流程，具有十分重要的意义。2016年，国务院办公厅印发了《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》，进一步明确制定完善健康医疗大数据应用发展的法律法规，强化居民健康信息服务规范管理，明确信息使用权限，切实保护相关各方合法权益;建立健全“互联网+健康医疗”服务安全工作机制，完善风险隐患化解和应对工作措施，加强对涉及国家利益、公共安全、患者隐私、商业秘密等重要信息的保护，加快建设统一权威、互联互通的国家、省、市、县四级全民健康信息平台，实现部门、区域、行业间数据开放融合、共建共享。

　　下一步，我们将会同有关部门做好健康医疗大数据发展应用工作，一是推进建设统一权威、互联互通的全民健康信息平台。统一中西医电子病历、健康档案共享查询服务信息系统交换接口和共享文档规范，实现中西医电子病历、健康档案共享查询。二是加大相关规范标准的执行力度。推进养老机构和医疗机构健康信息标准化建设，巩固健康医疗信息共享互通的基础。三是完善全民健康信息化安全保障体系。发展可信医学数字身份、电子实名认证、数据访问控制系统，保障健康医疗数据安全和公民隐私。