黄石松:部分政策红利悬在空中,要打通“养老服务最后一米”
2019-11-21 16:45:41来源: 华夏时报 记者:王晓慧
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  “老年人不了解老龄社会,老龄社会不了解老年人”,在黄石松看来,这是养老服务目前面临的最大矛盾。

  党的十八大以来,中央出台了一系列积极应对人口老龄化的政策,老龄工作迎来全新格局,政策效应逐步释放。但同时政策在基层也存在认识不统一、执行不力、监管不够等现象。一床难求,老人不愿花钱、不敢花钱、敲不开门,子女有心无力,一人失能全家失衡等现象仍存在。如何破解“养老服务最后一米的障碍”?老龄政策基层落地中的困惑与出路在哪里?

  11月20日,中国人民大学国家发展与战略研究院的高级研究员黄石松在国家高端智库“名家讲坛”上,结合他自2013年以来持续深入街乡、社区、企业、社会组织调研的情况,以国际社会积极老龄化、健康老龄化的共识为指导,从重新认识老年人和老龄化社会,改革基层社会治理体制,改进政府行政运行方式,拓展老年学学科建设等方面提出了自己的思考。

  他表示:“一些政策红利仍然悬在空中。基层人员反映政策很好、很全面,但法律法规和政策措施在基层实施中存在知晓率不高、认识不统一、执行不力、监管不到位等问题。”

  部分政策红利仍然悬在空中

  我国已经进入老龄社会,解决老有所养是一场躲不开、绕不过去的大考。近年来,国家及各级政府在养老保险制度的建立、养老设施和床位的建设等方方面面也做了大量的工作,但是从老百姓的直观感受和社会舆论来看,并不解渴。

  据不完全统计,国务院及各部门出台的养老服务规范性文件已有数百个,这些养老服务规范性文件基本上涵盖了养老服务的各个方面,但主要是以“通知”、“意见”等指导性文件为主,多数仅规定了行为模式,缺乏相应法律后果的罚则,仅停留在政策层面,没有上升到国家法律高度,因而在实践中往往造成地方政府想做多少就做多少,财力好的就多做一点的情况。

  “我们在近几年的基层调研中发现,一些政策红利仍然悬在空中。”黄石松表示,基层人员反映政策很好、很全面,但法律法规和政策措施在基层实施中却存在知晓率不高、认识不统一、执行不力、监管不到位等现象,政策落地的“最后一米”还存在一些体制和机制的障碍。

  这些体制和机制的障碍最终体现在老年人、服务供应商、社区等多方面。从老年人和家庭角度来看,不肯花钱,不敢花钱,希望政府为养老买单;老年人急需整合式、一站式的服务,缺少供应商支撑;老人容易受骗,消费后对服务质量追溯和监管缺失,缺少维权渠道;子女普遍感觉“力不从心”,一人失能、全家失衡。

  从养老服务供应商角度看,养老市场发育不充分,营商环境仍需改善;受行政辖区制约,跨地区开展业务困难;市场不规范造成“劣币驱逐良币”,价格战在降低成本同时也拉低了服务质量;无论是企业申请补贴还是政府购买服务,均面临程序繁琐、时间冗长、规定太死、钱不好用的问题;多部门协作过程中,一些项目和事项互为前置制约;“减税降费”的获得感不强,融资难、融资贵、整体负担重、人力成本高等实际困难仍然突出。

  从街乡、社区老龄工作者角度看,事多事杂,人少钱少是最大的困惑,有钱也不好花、不敢花。街道老龄工作受制于政府职能部门的行政切割,协调难度大,责权不对等造成工作人员畏手畏脚;“一听说是街道社区组织的活动,老年人就认为是免费的,至少要有优惠和福利”,而活动中一旦出现了任何问题,老年人第一个找上门的就是街乡社区,黄石松表示,对于这种“无限责任”街乡社区几乎没有抗风险能力。

  从基层社会组织角度看,经营资金来源单一,主要包括社会捐赠、政府购买和自身运营三大块,而大部分社会组织过于依赖政府购买这一渠道。由于对政府依赖度过高,运营固定成本高,自营能力弱,不能有效提升自身运营能力前提下,一旦遇到政府撤资,将难以存活。

  据记者了解,从2013年参与《北京市居家养老服务条例》立法工作以来,因工作关系,黄石松研究员参与了北京市人大常委会组织的历年的执法检查、议案办理、听取政府专项工作报告等工作,每一年,都要有半年以上的时间在跟基层打交道。

  把老龄政策贯穿到经济社会发展

  黄石松认为,要想破除这些体制和机制的障碍,一方面是政策效应有一个逐步释放的过程,另一方面也需要基层社会治理体制、政府行政运行方式等相应的改革。

  究其原因,首先,我国的养老服务已从量变向质变转化,需要重新认识老人,重新认识老龄化社会,才能真正解决“老人不了解老龄社会,老龄社会不了解老人”的矛盾。联合国《世界人口展望2019》指出,21世纪世界人口的宏观趋势是全球人口持续增长、人口老龄化加速、国际迁移。人口老龄化对全世界各种社会的结构、功能和进一步发展正在产生广泛而又多方面的影响,这种影响是普遍的、深刻的和持久的。人口老龄化是一种客观事实,这个世界不可能变得更年轻;其次,养老服务从政策到实践,需要真正以老年人需求为出发点和落脚点,既仰望星空,又脚踏实地;再次,养老服务从事业到产业,需要进一步明晰政府与市场的关系,明晰政府与社会的关系。公共政策的制定需要妥善协调好多个利益主体的关系,平衡好政府、老人及家庭、企业社会的关系。政府需要处理好不同时期的政策目标、实施路径的关系,远近期结合,处理好改革、发展、稳定的关系。

  最后,黄石松提出了几点思考:一要增进共识。积极应对人口老龄化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,要把老龄政策贯穿到经济社会发展,城市规划、建设、治理的全过程、所有环节、全部工作;二要明确政府与市场的关系。既要发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府的作用,养老问题不能搞一刀切,要按照“分级分类保障”的原则,“保基本”、“促普惠”、“放市场”、“活社会”;三要完善基层治理改革。在“减风险、给动力、激发活力”下功夫:要降低基层的风险,文件要更具体和明确,行业规范和标准应走在前面,政策要公开透明;要改变行政运行方式,把项目、资金、技术放到街乡进行统筹;要建立社区老年人民主参与重大决策等机制,充分调动老年人的社会参与,充分发挥基层老年人协会等组织的作用。四要拓宽学科建设的视野。老年学交叉学科的性质将更加突出。从城市规划、产业经济学、公共治理等入手,应用社会经济系统工程和复杂性科学的方法来研究老龄问题,需要理论体系的创新。脑科学、人工智能、智慧技术为老服务也将越来越重要。一部老年学的发展史就是追求人的全面发展的历史。

  也就是说,国家立法必须从整体上适应老龄社会到来的深刻变化,从政府单一的行政管理“我替你养老”的方式,转变为“大家一起来养老”的社会公共治理模式。政府应当主导制定相关法律和政策,搞好顶层制度设计,逐步建立覆盖城乡的养老服务体系,将家庭和子女解脱出来,最终使得家庭和子女通过社会化、专业化的服务来承担相应的赡养和抚养义务。

  同时,加快完善社会组织参与、社区互助、志愿者服务等相关法律,鼓励通过自律和他律相结合的机制达到社会公共治理的效果。

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