上海市民政局党组书记、局长朱勤皓:关于大城市养老服务的几点思考
2020-10-09 00:00:00来源: 中国社会报
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  习近平总书记对民政工作和养老服务做出的重要批示,为新时期民政工作指明了方向。养老服务作为新一轮机构改革后民政部门的重要工作,关系到党和国家的执政基础,关系到人民群众的生活幸福。为贯彻总书记重要批示和国务院要求,民政部组织召开全国大城市养老服务工作会议暨全国养老服务推进会,对推进养老服务,特别是大城市养老工作做出了明确部署。我们认为,做好大城市养老工作,需要立足市情、精准发力,把握好几个关键问题。


  一、关于“领导体制”问题


  “领导体制”,是推进大城市养老工作首先需要解决的问题。大城市人口密集且老龄化程度高,养老问题突出,而城市行政管理又日趋扁平化。加强组织领导,强化统一指挥,才能推动养老服务行稳致远。坚持党委领导、政府负责,实现养老服务发展全方位的统筹,做到全市一盘棋。


  一是坚持党和政府在城市养老服务体系建设中的主导作用。要明确政府在养老福利政策和基本养老服务等方面的职责和任务,把加快发展养老服务体系建设列入保障和改善民生的重要议事日程。通过设置阶段性发展目标,制订工作计划,明确刚性任务要求等来推进养老事业发展。及时了解群众需求,推动规划编制和立法研究,形成举全市之力推进养老服务的体制机制。


  二是强化民政在养老服务工作中牵头作用。新一轮机构改革对民政开展养老服务带来全新的机遇,明确了民政部门在养老服务方面的职责定位。民政的牵头作用是党和政府主导养老服务的具体表现,应主动作为,建立民政牵头的工作推进体制,通过建立行业规范、提升服务标准、强化行业监管,发挥社会各方主体的积极性,整合各方资源,集中解决大城市养老工作中遇到的各种问题。


  二、关于“规划布局”问题


  “规划和布局”,是加强统筹领导的关键,起到统一思想的作用。大城市老年人口总量巨大,且持续增加,在低龄老年人口占优的情况下,目前仍是养老服务发展的重要“窗口期”,机遇和挑战并存。应抓好谋篇布局,一张蓝图画到底,实现“一次规划、分步实施”。在规划下推动、在规划下督查、在规划下落实各项工作。


  一是规划的必要性。为提前应对老龄化峰值,要进行前瞻性的预判和总体规划,明确发展路径,以平稳应对峰值带来的巨大挑战。通过高质量发展蓝图,统筹政府、社会、市场、家庭等各方主体的投入,提高资源布局效率。


  二是规划的严肃性。要将养老规划纳入城市经济社会发展总体规划,强化规划的严肃性和权威性,对规划中的“底线”和“红线”,应严格管控。通过总体规划,持之以恒推进城市养老服务发展。


  三是规划的多样性。养老的本质是服务,要从满足经济社会发展的趋势、满足人的需求和生活习惯出发,从全人口统计、全生命周期管理的角度出发,分类别制定养老发展可持续、可预期的政策规划、设施规划和人才规划,分类实施、分类指引,预留发展空间,明确建设指标,打造服务人才队伍,为大城市养老服务奠定发展基础。


  三、关于“发展理念”问题


  “发展理念”,决定了养老服务的发展方向。应建立符合国情市情、有利于城市老年人安享晚年的养老服务发展模式,让他们生活得更有亲情、更有尊严,让其在熟悉的环境下养老,在亲情的陪伴下养老,在丰富的资源围绕下养老,实现“在地老化”和“原居安老”。要明确几个核心理念。


  一是宪法精神。从事养老服务,根本要遵循宪法精神。我国宪法规定:父母有抚养教育子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。也规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。家庭养老既符合中华民族的优良传统和基本国情,也是养老服务体系的核心地位。对党和政府而言,要从完善社会保障制度、帮助和支持家庭养老的角度出发,推进养老服务。


  二是公益属性。养老行业服务对象是特殊群体,养老行业的第一属性应是公益性。为老年人提供质量优良、价格适度的服务是养老服务的根本目标。市场配置是为了整合社会养老各种服务资源而采取的手段,目标是丰富养老服务。


  三是社会功能。要鼓励健康老年人积极参与社会活动,保持老年人正常的社会功能,鼓励“积极老龄化”,反对“消极养老”。应科学理解新时代的“孝”,不能将中华传统美德的“孝”,狭义理解为“供着”“顺着”。新时代的“孝”,应以尽可能延长老年人正常的社会属性为目标,以最大程度提高老年人有质量的长寿为根本。老年人参与适合自身情况的社会工作、社会活动,可以使老人身心更加健康。


  四是区分生活与照护。老年生活与老年照护是不同的概念,服务重点也是不一样的。对老年生活而言,主要关注的是家政服务、心理慰藉和各类丰富生活的活动;对老年照护而言,重点是解决老年人长期护理问题。要把握养老机构(长期照护场所)设立的“三个要素”:即离医疗机构近(尤其是具有抢救能力的医疗机构);探望成本低(减轻家属探望的时间成本、经济成本及精力成本);与老年人原有生活环境相近(尤其是城市老年人一直以来的生活环境)。对民政部门而言,养老服务的重点应以照护为主,满足失能失智老年人需求;以生活为辅,社会各类资源能够提供各类可供选择的服务。


  五是医养结合。医养结合的目的是解决老年人在养老时的医疗服务保障问题。应根据不同养老类型,区分工作重点。对养老机构而言,重点解决在院老年人的慢性病管理和长期护理问题;对社区养老而言,通过家庭医生,实现老年人的健康管理,帮助解决老年人在看病难、长处方等方面的问题;大重病、急性病的治疗和抢救,还是要依托各类专业医疗机构。


  六是“15分钟生活服务圈”。大城市养老资源配置的基本逻辑,应当是资源和配套围绕老年人转,让城市老年人够得着、用得上。重点在街镇打造综合为老服务体,在1500米(步行15分钟内)半径辐射范围内,为老年人提供家门口一站式的养老服务。


  四、关于“平台建设”问题


  “平台建设”,是新一轮养老服务体系建设的关键。大城市既是养老问题的爆发点,也是各类主体参与养老服务的集中地。通过建立民政牵头的平台机制,发挥民政在开展养老服务中的牵头作用,整合资源,制定标准,反馈需求,加大养老服务创新探索。使养老平台成为党和政府联系群众的纽带、统筹养老服务的指挥部、推动养老工作任务的督查点。


  一是实体平台。城市的最基本单元是街镇,养老平台的重点也在街镇。要发挥民政在街镇中的平台牵头作用,既要整合政府各部门力量,加强养老工作的协同协作;也要整合企业、社会组织、个人等社会力量,鼓励他们依法依规、有序参与到养老服务中来。通过平台建设,强化养老资源与服务的统筹调配,实现养老公共政策和服务资源的充分利用。


  二是信息平台。要将养老服务与科技创新、与信息技术紧密结合,建立统一的养老服务信息平台,为老年人和市民提供更丰富、更便捷、更智能的信息化服务。有效推动养老供给与养老需求的高效对接,实现养老资源的精准配置和养老需求的充分满足。


  五、关于“服务供给”问题


  “服务供给”,是发展养老服务的基础。大城市养老,应在明确规划、明确布局的基础上,持之以恒推进各类养老设施建设,千方百计增加养老服务供给总量。总的原则是:鼓励各方进入,把握服务标准,让养老服务总量日渐丰富且便于选择。


  一是精细化供给。从细节处做起,以老年人需求为中心。一方面,建立“守门人”制度,政府基本养老服务,通过统一评估,区分不同年龄阶段、不同身体状况、不同行为能力的老年人,对应相应的服务标准,匹配差异化、精细化的服务。另一方面,研究好大多数老年人的衣食住行和日常生活,重点聚焦老年人的“医、乐、学、为”,提升老年人获得感。


  二是多层次供给。大力鼓励养老产业发展,鼓励市场配置,为老年人提供更多类型、更多层次的服务。关键是突破制约供给发展的一些瓶颈问题,如税收优惠问题、养老企业与养老社会服务机构统一待遇的问题等。还比如,存量资源利用的问题。大城市已迈入城市更新时期,加速存量设施转换利用,出台可操作性的工作指引,是增加大城市养老服务供给的关键。


  三是鼓励“跨界供给”。为老服务既有针对老年人特殊要求的核心需求,也有作为普通消费者的普遍行为。任何年龄的人,都可以在同一领域内、同一市场中消费,要打破服务供给中的年龄标签,鼓励社会提供跨服务主体、跨消费人群的服务产品。


  六、关于“支付能力”问题


  “支付能力”,是促进养老服务发展的根本杠杆。养老服务是需要“买单”的,支付给谁,谁支付,怎么支付,需要认真研究。特别是在推动优质养老产品和养老服务供给中,支付体系建设是最重要的前提。目前,养老服务的支付主体包括个人、政府、社会保险及商业保险等;支付对象主要针对养老机构及各类服务设施。研究支付能力,是为了把握与经济社会相适应的“度”,坚持“尽力而为、量力而行”。既着力解决好群众最迫切的问题,又不脱离实际做出难以兑现的承诺。


  一是增加老年人支付能力。从需求方而言,以社会平均养老金作为衡量老年人支付能力的重要参考。通过完善多层次养老保障体系,强调子女赡养义务和家庭的养老责任,鼓励商业保险发展,提升老年人自身支付能力。完善长期护理保险制度,重点增加老年人在照护方面支付能力。


  二是研究建立多元化支付体系。从供给方而言,针对养老产业周期长、回报率低的特点,加大对服务机构的补贴力度。在这个意义上,社会保险、税收减免、公用事业费优惠等措施,也是一种提升社会支付能力的方式。坚持可持续的原则,建立“四个出一点”的支付模式。即“个人和家庭出一点,政府补贴出一点、社会保险出一点、商业保险出一点”。通过针对不同对象、科学合理的支付比例搭配,为养老服务改革发展奠定基础。也要避免养老服务中的过度包装,避免出现一些“中看不中用”的要素,增加社会和老年人的额外开支。同时,要认真研究“补供方”与“补需方”的关系,我们认为,补需方是未来方向,有助于让有需求者“用脚投票”,鼓励优胜劣汰。补供方也是不能少的手段,但是要更加精准,不能简单地“一刀切”。


  七、关于“智慧养老”问题


  我们认为,“智慧养老”是基于“以老年人为中心”的理念,通过线上线下的融合,利用科技手段和最新成果,为老人提供低成本、高效率、适配性高、安全可靠、触手可及的全方位养老服务形式。通过科技创新推动养老资源利用方式的创新,让信息技术更好地服务老年人。一要厘清需求。对“智慧养老”而言,最新的技术,不一定是最适合的。要从讲产品、讲硬件,到更加关注科技的应用场景,更加关注老年人的服务体验。要改变过去“给老人什么”,到沉下心来思考“老人到底需要什么”。要厘清“智慧养老”到底需要哪些技术支撑,如何支撑。重点聚焦社区老人安全监测、智能生活照料、慢性病管理、养老机构信息化服务等方面,集中发力。同时,养老行业的自身特点,决定了新技术要与适老性问题、与老年人接受度问题进行充分对接,要特别关注“智慧养老”的操作路径和实现方式等问题。二要考虑性价比。投入信息化建设,要坚持最优选择,考虑投入产出比,统一规划、集约建设、高效使用,从源头解决信息孤岛、数据分割的问题,推动资源的有效对接和优化配置。尤其不能用展示参观来代替实际应用。三要以人为本。智慧养老要坚持以老年人为本,以用户为本。“智能化”的根本,是有感受度,要通过“信息跑路”、数据集合,让老年人享受服务更便捷、办事更流畅。“智慧养老”的方向,应当像网购一样,可以让老年人及时、便捷地享受到各类养老服务。


  八、关于“队伍建设”问题


  “队伍建设”是开展养老服务的基础性保障。养老工作是一项系统、复杂、专业、个性化的工作,养老服务队伍是一支需要专业知识、需要专业培训的职业队伍。从专业化角度来讲,所有的知识、技能,最终都要依附在一个个具体的老年人身上。应强化民政部门在养老服务队伍建设方面的主导性作用,不断细化养老服务队伍的培养、评价、选拔和使用政策。一是一线服务队伍。主要指护理员队伍。目前,制约护理员队伍的关键是薪酬待遇偏低、社会认可度不高,造成愿意从事养老服务的人力短缺,难以保障养老服务工作健康、有序、高质量发展。因此,要在待遇提升上下功夫,建立体现劳动价值、合理合法、可持续的薪酬机制,增进职业认同,拓宽职业发展空间。二是专技队伍。主要包括医疗保健、康复护理、营养调配、心理咨询、社会工作等专业队伍,为老年人提供专业化服务。应通过整合高等院校、中等职业学校等教育培训资源,加快专业人才培养。并鼓励各类养老设施科学设置专业技术岗位。三是管理人员队伍。尤其是一线管理人才,也是养老队伍建设的重点。主要包括养老机构、社区养老服务机构及养老社会组织的负责人。应通过理论和实操培训,强化一线管理者的机构管理能力、业务运营能力和政策法规水平。四是产品设计队伍。高品质的老年生活,离不开高质量的养老产品。一方面,需要一支能够开发多样性、适用性老年产品的产品设计队伍,丰富老年产品供给市场。政府可以通过举办展览会、设计大赛等形式,鼓励企业不断开发老年产品,培育专业人才;另一方面,也要培育一支专业的“顾问队伍”,为老年人设计符合其自身条件的养老方案,成为老年人个性化养老的设计师。五是政策研究人员队伍。政府要加快培育一批专门从事实际老龄问题、研究实际养老政策的专业研究团队,不断提高政策制定水平。同时,也要扩大养老研究的“智囊团”,与高等院校、科研院所紧密合作,充分鼓励社会各界从事养老问题研究,积极吸纳研究成果。


  九、关于“制度设计”问题


  “制度设计”,是指养老服务的顶层设计。其中,最重要的顶层设计就是法律法规。当前,养老服务领域的法规仍然比较分散。要强化养老服务的法律引领,实现“一个统领,一组配套”。“一个统领”是指一部“牵头法”。尽快构建并完善符合大城市特点的、系统性的养老法律,实现养老工作的顶层构架。“一组配套”指的是一组具体的“实施法”。在统一的框架体系下,出台完善系列的配套政策,明确政府、家庭、社会、个人在养老方面的权利义务。让包括老年人在内的社会各类群体,根据法律法规政策寻找到适合自己需求的养老方式。这可以最大限度降低社会成本,减少社会摩擦,凝聚社会共识。


  十、关于“重点人群”问题


  “重点人群”,是指养老服务的对象要更加精准,突出重点,厘清服务供给中的轻重缓急。应根据老龄化程度的不同时期,根据养老服务发展的不同阶段,科学把握关键群体,聚焦重点对象,分类施策、精准施策。一是重点聚焦失能失智老年人群体。现阶段,失能失智老年人的长期照护问题,就是养老服务的重中之重。对失能老年人,要在身体状况等级评估的基础上,重点关注长期照料、护理、医疗、健康和慢性病管理等方面的服务。对失智老年人,要在养老服务中加强认知障碍照护服务,通过社区普及知识和早期介入,加强预防和非药物干预。二是重点打造老年友好城市和老年宜居社区。高质量城市发展,必须是高品质生活宜居。对健康老年人、活力老年人而言,重点在“老有所乐、老有所为、老有所学”等方面下功夫,关注他们的社交活动、心理慰藉和家政服务。应从城市总体环境着眼,弘扬全社会尊老、敬老氛围,加强无障碍设施建设和改造,体现全社会对老年人的关心关爱。对高龄独居老年人,社会应提供额外的关怀性服务,帮助解决一些突发性问题。


  十一、关于“行业监管”问题


  “行业监管”,是养老服务健康有序发展的有效保障。养老机构设立许可取消,是养老服务业深化“放管服”改革的重要举措。但全面开放后对于事中、事后监管提出了更高的要求。一是综合监管、全面监管。应建立完善民政牵头、政府各部门共同参与的综合监管体制。各部门各负其责,协调配合。如,应急管理部门严把消防关,食药监部门严把食品药品关,民政部门要严把设施建设和服务标准关。各部门分工协同,才能形成合力。二是依法处理。不处理的监管是无效的监管。要改变以往“高高举起、轻轻放下”“口号喊得响、实际做得软”的现状,加大对养老服务中违规违法行为的处罚力度。要从可操作性的执法流程着手,对违法主体的违法行为及时制止,对其财务收支进行有效的监管。三是征信体系。要建立覆盖从业人员和服务对象的养老服务行业信用管理体系,建立起信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度,对养老服务领域失信责任主体实施联合惩戒。四是防范风险。要始终加强养老行业的风险管控,坚持底线思维,针对养老服务中的护理、食品、消防、人身、设备、财产等所有环节,加强全过程监管,做到监管的“全覆盖”,隐患的“零容忍”。


  十二、关于“操作和落地”问题


  “操作和落地”,强调的是养老政策的可操作、可执行。关键是要科学掌握“顶层设计、底层开始”。一是强调可操作。可操作强调的是“顺”,出台的法规政策,要聚焦堵点、痛点和难点问题,让老百姓够得着、用得上。坚决杜绝文件和制度的出台本身,就包含了“最后一公里”的问题。不能让老百姓“找不到门,问不到人”。二是鼓励基层创新。基层情况千差万别,资源禀赋各有不同。要大力鼓励基层创新,在满足养老服务基本要素的前提下(如,安全要素、服务标准等),发展适合基层自身特点的服务。市级层面加大宏观问题的研究,对一些个性问题,放手让基层去尝试,加大养老政策制定的试点、试验。通过对试点的总结评估,对证明行之有效的经验做法,及时总结提炼、完善规范,在面上推广。


  十三、关于“区域一体化”问题


  实施区域协调发展是新时代国家重大战略之一。当前,我国城市化率近六成,大城市人口越来越密集。据不完全统计,中国超过1/4的人口,生活在80余个大城市中。推进区域养老一体化,加强地区之间、城市群之间的资源互补、市场共享、务实合作和协同发展,是养老服务大势所趋。养老“区域一体化”的关键,是破除壁垒,优势互补,身份互认,资源共享。一是发展统筹。健全区域性养老工作协作协商机制,项目化推进解决涉及区域一体化养老的具体问题。构建区域养老信息咨询、信息发布及行业服务管理平台,实现养老信息互通。二是标准统筹。加强区域基本公共服务标准的衔接,推进区域内养老服务机构设施建设标准、服务标准和照护需求评估标准互认。以“一地认证,多地认可”为目标,推动养老相关标准互通互认、养老服务政策异地通关,建立养老服务优质诚信品牌互认和推介机制。三是支付统筹。建立“跨区域养老服务待遇异地结算制度”,区域内异地养老的老人可享受户籍所在地的各类养老服务补贴和长期护理保险等待遇,并能够方便快捷结算。四是管理统筹。建设区域养老服务公共信息平台。加强区域内养老服务领域社会信用体系建设,汇聚共享养老服务企业登记、行政处罚、抽查检查等信息,对存在严重失信行为的养老服务机构及人员实施联合惩戒。(作者为上海市民政局党组书记、局长)


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